湘西自治州“十二五”人口发展规划

“十二五”时期是深入实践科学发展观、全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会的重要时期。为实现我州经济、社会、环境、资源的可持续协调发展，促进人口和计划生育工作的稳步、持续、健康发展，根据《国家人口发展第十二个五年规划纲要》、《湖南省“十二五”人口发展规划》、《湘西自治州国民经济和社会发展“十二五”规划》精神，特制定本规划。

　　一、我州人口发展工作形势与现实压力

　　我州是典型的“老、少、边、穷、库”地区，人口多，底子薄，耕地少，资源相对不足，严重制约经济社会发展。改革开放以来，面对巨大的人口压力，州委、州人民政府在组织广大人民群众着力推进经济社会发展的同时，坚持计划生育基本国策，把开展计划生育与发展经济、普及教育、消除贫困、完善社会保障、提高妇女地位、建设文明幸福家庭、提高生殖健康水平紧密结合起来，运用经济、教育、法律、行政等手段综合治理人口问题，使我州人口过快增长的势头得到有效控制。特别是“十一五”时期，我州大力转变工作思路和工作方法，以稳定低生育水平为核心，按照“扎实强基础，综合上水平”的整体工作思路，全面加强基层基础、强化基础工作、落实基本保障，着力推进“八大计生”工程，取得了可喜的成绩。“十一五”期间，全州低生育水平保持稳定，年均人口出生率为13.86‰，比计划低1.14个千分点；自然增长率为7.24‰，比计划低1.76个千分点；育龄妇女总和生育率稳定在1.7左右。全州人均预期寿命显著提高，婴儿死亡率、孕产妇死亡率和新生儿出生缺陷发生率大幅度下降。

　　“十一五”期间，虽然我州人口发展和计划生育工作取得了显著成绩，但与“十二五”时期全州国民经济和社会发展的总体目标及要求相比，我州人口发展和计划生育工作仍存在一些亟待解决的现实矛盾和问题。

　　（一）人口总量压力大。 “十二五”时期，我州正处于第四次生育高峰期，全州将年均出生4.2万人左右。预计未来三十年内，我州将继续保持人口增长态势。到2043年，全州将净增38.9万人，人口总量达到317.36万人左右的高峰值，之后才会出现人口负增长。因此，当前和今后很长一段时间，人口总量持续增加仍然是我州必须面对的现实州情，人口增长压力依然是我州加快经济社会发展必须面对的现实压力。

　　（二）人口素质不高。全州婚检率较低，每年出生缺陷人数在800人左右，高于全省平均水平，并呈现农村高于城市、男婴高于女婴、多胎次高于低胎次等特点。全州常住人口中，文盲人口（15岁及以上不识字的人）为14.68万人，小学文化程度的人口为84.7万人，初中文化程度的人口为92.31万人，高中（含中专）文化程度的人口为26.64万人，大专以上学历人数仅有1.46万人，人才密度(人才与人口之比)低于全省平均水平。另外，我州创新型、实用型、复合型人才紧缺，人力资源对经济增长的贡献率低于全省平均水平。

　　（三）人口结构不优。一是出生性别比持续失衡。近年来，我州8县市的人口出生性别比均高于正常值，并呈现出区域失衡、城乡失衡和孩次失衡、持续失衡等特点。由于出生性别比持续多年偏高，全州未婚男性比未婚女性要多出4万人左右，导致我州总人口性别比失调，如不扭转，将会给家庭、婚姻和社会稳定带来一系列问题。二是人口老龄化进程加快。2010年末，全州65岁及以上老龄人口占总人口的比重达9.67％，并呈现老龄化速度快、高龄老人比重上升明显、空巢化严重、人口老化程度不平衡、老龄人口抚养比大、“未富先老”负担重等特点。

　　（四）人口分布不合理。一是人口分布与生态保护不适应。部分限制和禁止开发区人口增长较快，生态屏障区人口超载，人口集聚区环境污染未得到有效控制。二是人口分布与经济布局不协调。人口合理分布的引导机制不健全，主体功能区的人口政策亟待制定。产业政策、国土规划、产业布局与人口分布结合不紧密，区域间人均生产总值和公共服务水平差距过大。

　　（五）低生育水平不稳定。虽然我州从1996年开始进入低生育水平，但由于进入低生育水平时间短，并且主要依靠行政手段实现，同时，现行生育政策与群众生育意愿、育龄群众生殖健康需求与基层网络服务条件和能力之间存在差距，再加上全州育龄妇女人群基数大，妇女生育潜力巨大等多种原因，导致全州生育形势还处在低增长率、高增长量并存的局面。

　　二、 “十二五”人口发展总体思路、基本原则和发展目标

　　（一）总体思路。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建和谐社会和全面建设小康社会的总体要求，坚持以人为本，以稳定低生育水平，控制人口增长，提高人口素质，改善人口结构、优化人口分布，保障人口安全，提升人口健康水准等工作为重点，全面推行人口计生工作综合改革和机制制度创新，着力推进人口服务管理服务体制改革，全面构建人口宏观调控体系，促进人口和经济社会资源环境协调可持续发展，为全面建设小康湘西、生态湘西、和谐湘西创造良好的人口环境。

　　（二）基本原则。一是坚持科学发展，创建和谐湘西。坚持人口发展与经济社会发展水平相适应、与资源环境承载能力相协调，实行计划生育与促进经济社会发展、帮助群众致富、建设文明幸福家庭相结合，统筹全州人口发展，积极推进和谐湘西建设。二是坚持改革创新，健全工作机制。建立健全人口宏观管理服务体系和调控机制，加快完善以宣传教育为先导的“依法管理、村(居)民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的长效工作机制。三是坚持以人为本，明确利益导向。树立优先投资于人的全面发展的战略理念，把公共资源优先安排到人的发展上来；尊重人民群众的主人翁地位，维护其合法权益，努力为群众提供优质服务，加快建立有利于计划生育的利益导向机制，提高计划生育家庭的经济和社会地位。四是坚持优化服务，强化能力建设。进一步完善基层服务网络，加强信息化建设，全面推进以技术服务为重点的计划生育优质服务，提高服务能力和服务水平。深化干部人事制度改革，加强人口和计划生育干部队伍建设，努力提高依法行政能力、优质服务能力和综合协调能力。五是坚持综合决策，统筹人口发展。进一步建立健全统筹人口发展宏观决策机制，完善计划生育目标管理责任制度，形成党政领导、部门指导、各方配合、群众参与的人口和计划生育工作格局，充分发挥计划生育协会等社会团体的作用，综合治理人口问题。

　　（三）发展目标。稳定保持低生育水平，全州“十二五”期末总人口控制在291万人以内，年均人口自然增长率控制在8.5‰以内；符合政策生育率稳定在85％左右；基层基础工作不断夯实，全面推行“村（居）民自治”，优生遗传服务体系有效运行，出生人口缺陷发生率明显降低，婴儿死亡率控制在10‰以下，孕产妇死亡率控制在25∕10万人以下；全面构建计划生育利益导向机制和保障机制，新型社会主义生育观基本形成，整治“两非”取得明显成果，出生人口性别比下降至116以内；育龄群众享有基本的生殖保健服务，平均预期寿命达74岁左右；人口发展功能区建设取得阶段性进展，流动人口“一盘棋”服务管理机制不断完善，人居环境逐步改善；教育普及水平、公共医疗水平、在职培训水平进一步提高，社会就业比较充分，人才队伍更加壮大，人力资源市场更加完善，人口素质明显提升；扶贫攻坚成效显著，社会保障体系全面覆盖，贫困人口持续减少；应对人口老龄化的政策机制基本建立，社会化养老服务能力提高，老年服务业得到发展。统筹人口发展的体制机制和综合治理人口问题的工作机制基本建立，逐步形成具有我州特色的人口和计划生育工作新格局。

　　三、“十二五”人口发展的主要任务

　　（一）综合运用各种政策措施，继续稳定低生育水平。

　　1、继续稳定现行生育政策。坚定不移地贯彻执行《中华人民共和国人口与计划生育法》和《湖南省人口与计划生育条例》及相关法律法规，坚持现行生育政策不动摇，着力构建有利于人口和计划生育工作的社会环境，努力实现预定的人口发展目标。

　　2、建立健全利益导向机制。积极推进人口和计划生育工作思路和方法转变，坚持处罚多生与奖励少生并举，全面落实计划生育奖励扶助、特别扶助、独生子女保健、独生子女父母退休补助、计划生育手术并发症患者补助制度；坚持把人口与计划生育工作和发展经济、扶贫开发、建设文明幸福家庭相结合，进一步创新计划生育利益导向机制，完善计划生育家庭养老保障机制，落实惠民政策积极向计划生育家庭倾斜，全面落实各项“奖、优、免、补、扶”政策，不断扩大优惠政策覆盖面，努力为计划生育家庭办实事、办好事、谋利益、谋福祉。

　　3、不断提高依法行政水平。坚持依法行政，加强人口计生执法机制和能力建设，规范推行人口计生政务公开、村(居)务公开，依法办事，严防违反“七不准”行为、恶性案件及群体性事件发生，不断提高依法行政能力与水平。认真解决社会抚养费征收成本过高难题，切实提高社会抚养费征收到位率。建立行政执法考核评估体系，确保人口与计划生育事业健康发展。

　　4、努力建设先进的生育文化。动员全社会和各级各部门参与支持人口和计划生育公益性文化建设，形成社会化宣传教育格局。通过大众传媒和群众喜闻乐见的形式，开展面向基层、面向家庭、面向群众的经常性宣传教育活动，增强全民人口意识。积极开展人口和计划生育法律法规、政策宣传以及青春期、性保健知识和老年健康教育，普及避孕节育、优生优育、生殖健康的科学知识。以“生育关怀行动”为抓手，深入开展婚育新风进万家活动，使计划生育宣传更加贴近实际，贴近生活，贴近群众，促进群众生育观念转变。

　　5、健全人口和计划生育管理服务体系。强化计划生育行政管理、服务机构和群众组织“三位一体”互联、互补、互动的管理和服务网络，进一步加强人口和计划生育基层网络建设。建立健全流动人口公共服务管理体系，实现全员人口信息互享；建立健全计划生育民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度，大力推进村(居)民自治，引导群众实现计划生育自我教育、自我管理、自我服务、自我监督；不断加强县乡两级计划生育技术服务机构建设，不断改善服务条件，提升服务质量，满足育龄群众生殖健康需求。

　　（二）着眼人的全面发展，不断提高出生人口素质。

　　1、实施出生缺陷干预工程。利用计划生育网络优势，以农村地区为重点，以可以预防的严重、高发的先天性疾病为突破口，积极推行婚前医学检查、孕前优生健康检查，开展优生遗传检测、产前诊断、新生儿疾病筛查等工作。加强孕产期保健，普及住院分娩，推广新法接生，提高助产服务能力，减少产伤和新生儿窒息发生，进一步降低孕产妇和婴儿死亡率。积极开展人口早期教育暨独生子女培养示范区项目。

　　2、普遍开展优生优育知识宣传教育。动员社会各方面力量，充分利用各种媒介和途径，加强婚前医学检查、孕产期保健和新生儿保健等科普知识的宣传教育和咨询服务，增强社会公众对提高出生人口素质重要意义的认识和自我保健能力。

　　3、建立以已婚育龄妇女全员生殖健康信息库为基础，以县级服务站管理系统为中心，以人口信息网络为载体的计划生育优质服务导向系统，加强出生人口素质监测，降低出生缺陷发生率。

　　4、开展以生殖道感染为主的妇科病普查普治。积极推行以长效避孕措施为主的避孕方法知情选择，改进计划生育药具发放方式，拓宽计划生育药具发放渠道，提高避孕措施的及时有效率，降低意外妊娠率和计划生育手术并发症发生率，保护育龄群众的身心健康。预防和控制艾滋病，对高危人群实行“100%安全套”工程，对艾滋病病毒携带者及患者生育行为进行全程干预。

　　（三）加大综合治理力度，平衡出生人口性别比。

　　1、认真做好政策衔接，全力提高计划生育女孩家庭的经济社会地位。在新型农村合作医疗制度改革、新型农村社会养老保险、农村居民最低生活保障制度建设、集体林权制度改革、农村土地流转征用补偿、移民后期开发扶植等工作中，认真做好公共政策与计划生育优先优惠政策的衔接，切实保障女孩家庭的合法权益，并向计划生育女孩家庭倾斜。制定落实相关政策，倡导招赘婚姻模式，促进男到女家落户。帮助和引导计划生育家庭妇女发展生产、创业致富，提高妇女的经济社会地位。

　　2、制订《湘西自治州关爱女孩行动计划(方案)》和有利于女孩成长的政策措施，广泛深入开展“关爱女孩行动”，形成全社会关爱女孩氛围，促进女孩健康成长；继续推进“幸福工程”、“救助贫困母亲行动”、“子女成才行动”等社会公益性活动，给女性创造平等的受教育、就业、晋升等机会。

　　3、加强孕产期全程服务管理，从源头防范选择性别生育。加强计划生育优质服务，实现孕情全程监测。严格流引产审批监管，防范“两非”行为发生。全面推行住院分娩，开展产后随访，防止女婴非正常死亡。实行出生实名制，提高统计监测质量。

　　4、推进部门综合施治，严厉打击“两非”行为。认真落实《湖南省禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》（省人民政府令194号），继续严格实行部门综合治理责任制，深入开展人口计生综合整治专项治理行动；严格B超和终止妊娠类药物市场监管，加大执法力度，严厉查处“两非”行为，严厉打击贩卖、残害和遗弃女婴的违法犯罪行为。

　　（四）统筹城乡区域协调发展，引导人口有序流动和合理分布。

　　1、加快城镇化建设，引导人口梯度转移。坚持以州府吉首为中心，县城为骨干，中心乡镇为节点，着力推进新型城镇建设，促进州府城市、县城和小城镇协调发展，不断提高全州城镇化水平和综合承载能力。积极推进人口城镇化，鼓励农民进城镇务工、经商、定居，引导人口按照“农村—城镇—中小城市—大城市”的路径，逐步实现梯度转移，促进人口合理分布。

　　2、推进人口发展功能区建设，促进人口合理分布。根据国、省人口发展功能区规划，结合我州不同地区人口发展的资源环境和经济社会条件，进一步细化全州人口发展功能区的分别与范围，明确功能定位和方向。研究和实施与人口发展功能分区相适应的行政区划调整方案，积极争取加大对州内人口限制区、人口收缩区的财政转移支付力度，引导人口外迁或收缩集中布局。加大公共事业投入，加快公共设施建设，不断提高州内人口集聚区、人口稳定区的人口吸纳能力和承载能力。改革和完善资源价格形成机制，在资源价格市场化的过程中，使人口迁出区与人口迁入区共同受益。

　　3、加强流动人口服务管理，推进人口有序流动。加快城乡二元户籍制度以及各项综合配套改革，创新人口迁徙模式，有计划地组织实施生态移民和教育移民工程，确保人口流得出、进得来、稳得住。按照流动人口“一盘棋”服务管理的总体要求，进一步加强流动人口服务体系和管理制度创新，逐步消除消除影响人口流动的体制机制障碍，着力解决流动人口就业、就医、定居、社会保障及子女受教育等问题，促进流动人口基本公共服务均等化。

　　（五）全面提高人口素质，充分开发人力资源。

　　1、实施全民健康工程。进一步加强公共卫生服务体系建设，不断完善覆盖城乡的基本医疗卫生制度，努力促进公共卫生服务均等化。充分利用医疗卫生和计划生育服务网络，进一步加强对重大传染病、职业病和地方病的防治，加强妇幼卫生保健、生殖健康服务和生育保险，不断提高服务保障的能力和质量。推广普及全民健身运动，鼓励和倡导健康文明的生活行为方式。保障饮水和食品安全。

　　2、促进教育优先发展。坚持教育强州战略，加快发展学前教育，均衡发展义务教育，高度重视职业教育、终身教育和素质教育。积极开展学习型机关、学习型企业、学习型社区、学习型家庭创建活动，努力建设学习型社会，不断提高广大人民群众的科学文化素质。

　　3、加强人力资源开发。全面贯彻落实省、州中长期人才发展规划，大力实施人才强州战略，积极实施人才培养工程。健全有利于人才成长的政策法规体系，有利于人才脱颖而出的选人用人机制，不断完善人才评价指标体系和人力资源公共服务体系，加强人力资源中介组织和信息资源库建设，着力提升人力资源管理服务水平。

　　（六）积极应对人口老龄化。探索建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，建立国家、社会、家庭、个人相结合的“四位一体”养老模式。全面实施新型农村社会养老保险制度，在农村积极探索建立计划生育“养老公寓”，逐步推进计划生育独女户和两女结扎户夫妇政府集中养老体系建设。广泛宣传中华民族尊老敬老优秀传统和扶老养老的优秀典范，增进子女敬老养老责任感，稳定家庭养老功能。积极发挥老年人余热，引导老龄人口参与社会活动，有序实现老有所养、老有所医、老有所乐、老有所为。

　　（七）着力推进扶贫攻坚，逐步消除贫困人口。紧紧抓住国务院实施武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点机遇，按照“集中布局，连片开发，整村推进”的原则，大力实施扶贫攻坚工程，切实加快以高海拔集中贫困片区和移民村为重点的扶贫攻坚步伐。通过经济、科技、教育、就业和计划生育等多种手段，以及基础扶贫、产业扶贫和示范带动等多种方式，创新扶贫模式，完善扶贫机制，增强贫困户自我发展能力，确保实现稳定脱贫。

　　四、落实“十二五”人口发展规划的保障措施

　　（一）建立健全组织领导和工作责任体系。坚持党委、政府统一领导，党政一把手亲自抓、负总责，人口计生部门主导，各相关部门积极参与，不断完善人口计生工作的组织领导与协调机制，进一步形成齐抓共管的“大人口”工作格局。实行人口与发展综合决策、综合协调、综合治理，进一步健全人口计生工作综合治理机制。坚持把人口和计划生育工作作为考核各级党委、政府政绩的重要内容，纳入重大事项督查范围，创造有利于人口科学发展、统筹解决人口问题的思想环境、工作环境、服务环境、保障环境。

　　（二）构建人口发展综合决策支持体系。深入开展人口发展重大课题研究，不断揭示人口数量、素质、结构、分布与经济、社会、资源、环境之间的变动规律，制定与落实科学发展观和构建和谐社会要求相适应的人口发展指标体系和调控措施。创新人口信息采集的手段和方法，建立快速、科学的监测机制，提高信息的真实性和权威性。加强流动人口的信息化建设，实现流动人口信息适时变动、异地查询和跟踪管理。建立部门间人口信息共享机制，实现互联互通和动态更新。加强人口宏观管理与决策信息系统建设，建立和完善面向公众的人口信息公共服务网。

　　（三）完善人口发展政策体系。进一步完善计划生育、促进男女平等、迁移流动、主体功能区、人力资源开发、应对人口老龄化、消除贫困人口、家庭福利等方面的政策及配套措施，形成促进人口长期均衡发展的政策体系。研究制定《湘西自治州统筹人口发展的意见》、《湘西自治州计划生育基层群众自治指导意见》、《湘西自治州出生缺陷干预办法》、《湘西自治州流动人口计划生育管理办法》、《湘西自治州禁止非医学需要鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠规定》。完善人口计生执法监督机制，全面规范和推进人口计生政务工作，杜绝违纪违法行为、恶性案件及群体性事件发生，不断提高依法行政的能力和水平。

　　（四）健全人口计生管理服务体系。坚持以实现信息化引领为目标，切实加强人口计生管理服务机构的数字化、智能化、规范化建设，完善个案信息应用，强化网络信息共享，实施全员信息管理。全面推进人口计生队伍职业化建设，充分发挥人口计生网络行政管理、宣传倡导、科技服务、信息综合、群众工作等五大功能，提高社会管理水平，增强公共服务能力。全力推行人口优生促进计划，努力推广避孕节育知情选择服务，着力推进生命全程管理服务工程。不断完善妇幼保健服务体系，提升妇幼保健水平。进一步建立健全人口计生管理服务网络，深入推进“八大计生”工程，规范管理规程，丰富服务内容，增强服务能力，提升服务质量。

　　（五）建立健全公共财政投入体制。建立健全“财政为主，稳定增长，分级负担，分类保障，城乡统筹”的人口和计划生育投入保障机制。继续坚持“人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度”的要求，确保人口和计划生育财政投入逐年稳定增长。进一步加大对基层人口计生工作财政转移支付力度，确保免费向实行计划生育的育龄夫妇提供避孕节育技术服务，确保相关奖励优惠政策落实到位，确保基层人口计生工作部门的工作经费和人员工资报酬落实到位。

　　（六）强化规划实施。各县市人民政府和有关部门要以本规划为基本依据，制定本地区、本部门的具体实施方案和年度计划，并抓紧启动实施。要面向社会、面向群众，广泛开展人口发展规划宣传，在全社会形成关心和参与规划实施的良好氛围。州人口计生委要会同有关部门及时将人口发展规划的主要任务进行分解，加强规划实施的动态监测与跟踪分析，及时发现和解决规划执行过程中存在的问题。州人民政府每年对规划执行情况进行考核评估，州人口计生委每年要向州人民政府报告规划进展情况。各县市人民政府要定期对本地区规划的实施情况进行监督检查，促进规划顺利实施。